*策性银行：划分商业和*策的边界？
■傅蔚冈
据中国*府4月12日消息，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行改革方案已获国务院批复同意。根据国务院对这三家*策性银行的批复，今后这三家银行应当继续充当*策性银行的角色，这也意味着此前学界和业界对这三家银行的定位争论终于告一段落，也意味着国家开发银行告别了自2008年12月以来的商业银行改造计划。
为什么此前学界和业界对*策性银行的定位存在分歧？一个很重要的原因是*府和市场的界限非常模糊。对此最为典型的莫过于中投副总经理谢平的论述，在他看来，*策性银行改革在中国的多次反复，根本原因在于我国目前经济领域中*府和市场的边界不清楚，而且这个东西是经常变化的。这个变化造成了*府有很多所谓的重大项目、专项基金、*府指定的一些用户，这些都为*策性银行开展商业性的业务和混合业务留下了空间。
由于*府和市场边界不清楚，就导致了三种套利行为。首先是地方*府和企业从*策银行获得廉价资金；再就是*策性银行本身在监管方面也可以套利——亏了算*策性业务、赚了可以算商业性业务。最后是投资者套利，现在购买*策性金融债券的投资者也是有道德风险的，所有的*策性金融债都是国家兜底。从表面上看，这个结局是多方盈利，拿到资金的人也高兴，*策性银行高兴，投资债券的人高兴。但需要注意的是，所有的这些不利后果都是由中央*府来承担最终。
为了避免中央*府承担不成比例的负担，谢平教授提出的思路就是要把*策性银行限定在那些市场失灵的领域，用国家信用补充部分领域的市场失灵。因为*策性银行主要面对的是市场失灵领域，因此*府必须对*策性银行实施有限优惠。具体来说就是通过发放主权信用债的方式为*策性银行提供资金，与普通商业银行的成本相比，主权信用债的利率很低，风险也几乎为零。为了避免*策性银行利用更低的融资成本与商业银行进行不正当的市场竞争，有必要对*策性银行实施规模限制，在谢平看来就是要财*约束来建立自己的监管，因为它的负债属于财*债务。
事实上，*策性银行的定位难题不仅在中国存在，在全世界各国都存在激烈的争论，2012年，美国就曾爆发过要不要废止美国进出口银行的争论，看看辩论双方的观点，也有助于理解*策性银行存在的利弊得失。
此次辩论一方是美国行动论坛经济学家布伦南和罗威尔，他们声称进出口银行的存在有利于增强美国企业在进出口方面的竞争力，可以为美国赢得诸多就业岗位。在他们看来，正是因为美国进出口银行做得太少，使得美国企业在出口方面的竞争力减弱。一个例子是，当一家美国公司试图进行一笔大额交易时，它的竞争对手们——来自中国和欧洲的竞争对手——往往能通过各自母国的进出口银行提供更为便捷的金融支持，这点额外优势足以使得美国企业更难拿下订单，这也正是其他国家竞相向出口银行大量注资的动因。正是如此，他们认为一个运作良好的进出口银行将会带来成堆的高新制造业职位，而这正是过去数年间美国大规模外流的工作。基于此，他们认为在各州都掏出数十亿美元吸引企业落户本州（甚至仅仅是留在本州）的背景下，投资“一个不花财*一分钱”的进出口银行就能带来上百亿美元的预期出口增长，着实是一笔好买卖。
不过在辩论的另外一方加图研究所的詹姆斯看来，现在美国要做的不是要改造进出口银行，而是废除进出口银行。他认为，进出口银行把美国纳税人置于数十亿美元的资金风险之中，导致了经济运行中的扭曲，把*治因素扯入了纯属商业决策的领域。联邦*府应当迅速放弃这一操纵贸易的危险试探。他还反驳了布伦南和罗威尔，认为欧洲企业对进出口银行的依赖恰恰说明进出口银行制度存在重大弊病，美国绝不应该走欧洲的老路。他认为，进出口银行实际上是*治力量驱动的*府机构。最佳解决之道是完全关停这家银行，把资助出口的重任留待私人机构，由它们根据商业风险自行决定。
为此，詹姆斯还测算了美国进出口银行存在的巨大成本。针对布伦南和罗威尔声称关停进出口银行“不会给纳税人省下一分钱”的论调，以及美国商务部经常以该银行自2005年以来向国库上缴了34亿美元的故事作为应该存续的常用论据，詹姆斯指出，这是因为他们回避*府干预带来的对经济运行的扭曲。出口补贴等促进出口的措施实质上是将有限的资源从生产力更高效的部门中抽离出来再分配到出口上，扭曲和弱化了资源自由配置的作用。高效的经济部门只好收缩规模，以便资源能被配置到低效但具有*治意义的经济活动上。而根据Jason Delisle和Christopher Papagianis的研究，所谓进出口银行良好财务状况的论断纯粹是“会计手法造就的虚假繁荣”，因为按照联邦*府会计准则，市场风险是不被计算在内的。据他们估算，如果采用“公允价值会计规则”计算，进出口银行的长期借款保函业务处于亏损状态；对借款人的补贴大约占到借款总额的1%，意味着纳税人在2012年将损失2亿美元。
美国学者对美国进出口银行存废与否的讨论，也在侧面反映了区分“*策性”和“商业性”的难度，看来*府和市场边界的模糊不仅在中国存在，同时也在美国这样一个成熟市场国家存在。尽管此次国务院的通知把国家开发银行定位为开发性金融机构，把农发行和进出口银行定位为“*策性”银行，但是如何界定其“业务范围”始终是一个难题。是不是任何商业银行不愿意从事的业务都是*策性业务？如何避免以“*策性业务”为名行利益输送之实？这些问题可能今后在相当长一段时间内都会存在，这也对这三家银行的治理机制提出了更高的要求，也正是衡量*策性银行成败的关键。
(作者为上海金融与法律研究院执行院长)